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关于人大代表结构和履职情况的调查与思考
作者:   来源:  发布时间:2011-07-21  浏览次数:8821  文字显示: 打印

地方人大代表(以下简称代表)是地方国家权力机关的组成人员,是地方人民代表大会的主体。人民代表大会的各项职权都要通过代表来参与行使,代表作用能否充分发挥,代表的职能能否有效履行,关系人民当家作主能否真正实现。因此,优化代表结构,提升代表素质,明确代表职能,履行代表职责,执行代表职务,切实维护人民的根本利益,是充分发挥代表作用的关键。2007年初,海曙区根据修改后的选举法、地方组织法成功地进行了人大代表换届选举。本文试就我街道代表结构和履职现状、问题成因及其应对之策谈一些看法,也为明年的换届选举如何优化代表结构,提高代表素质、履行代表职责,执行代表职务等有所借鉴和促进。

一、辖区概况

南门街道辖区面积3.5平方公里,是海曙交通枢纽,下辖11个社区,以火车南站为界,分北片和南片,户籍人口5.63万人,60岁以上人口1.03万,占总户籍人口的23%左右,流动人口1.82万人,主要集中在吴家塘、三层楼下等5个城中村。目前南片的红起、澄浪已经基本完成鄞奉路拆迁,尹江岸因火车南站改扩建正在拆迁。辖区有法人单位857家,中小型企业240家。主要有宁波海关、宁波出入境检验检疫局2家国家直属机关;交警大队市直属单位;宁波武警支队等4家驻军部队;市委统战部、市委党校等市级机关;宁波火车南站、汽车南站等窗口服务单位;宁波妇女儿童医院、南门医院2家医疗单位;效实中学、市实验小学等中小学校;有大型企事业单位如萧甬铁路公司、宁波市建筑设计研究院、南苑饭店、富邦大酒店、博洋集团等。有两个全国文明社区:澄浪社区、万安社区,还有董孝子庙、袁牧之故居、全祖望墓等历史文化保护单位。辖区基本情况可概括为地理位置优越、人口结构复杂、企事业单位多,这些情况为人大代表的名额分配、组成结构提供了一定的依据。

二、人大代表结构与代表现状

(一)人大代表结构现状:代表人数多、平均年龄轻、结构较单一

南门代表团自2007年代表换届至今,共有代表30位,是海曙区最大的一个代表团。选区划分、代表名额分配角度考虑,辖区内各主要企事业单位都有人员当选;年龄层次上,基本上是中青年代表,最小24岁,最大54岁,平均年龄43岁,无论是在代表结构还是整体素质都明显好于上一届。但与人民代表大会制度和人大工作要求相比,还存在一些不足。如这次选举后代表结构出现了“三多一少”的现象。即干部代表多(占36.7%)、社区代表多(20%)、中共党员代表多(占代表总数的66.7%),其余民主党派和无党派各5人;一线的劳动者代表少(占10%)。(如表1所示)。

代表职业划分情况(表1):

代表职业划分

代表数

所占比例

工人

1

3.3%

军人

3

10.0%

知识分子

2

6.7%

国家干部

11

36.7%

企业管理者

5

16.7%

社会管理者

1

3.3%

社区管理者

6

20.0%

医务

1

3.3%

这种“三多一少”的现象对代表履职有着一定的影响。一是领导干部比例高会产生一些弊端。由于领导干部日常工作繁忙,没有足够的时间来参加代表活动,导致到会率不高,影响代表活动的正常开展。另一方面领导干部大多数不在选区或选举单位工作、生活,选民难以对人大代表实行监督,选民的利益也难以得到维护。二是同一类代表比例过高,不具有代表性,也影响了其他类代表名额的分配。三是党员比例过高固然是因为大多数党员比较优秀,能在代表选举中胜出,但不利于广泛听取各界代表人士对政府工作的意见建议;四是群众代表比例过低,使来自基层、来自弱势群体的声音减弱。

(二)人大代表的素质水平

代表素质同代表的文化程度有一定的联系。应当说,从文化程度上看,区九届人大代表南门代表团中代表的个人文化素质相对较高,大专及以上文化程度的有29名,占代表总数的96.7%;其中5人为硕士研究生,15人为大学本科;高中文化程度的只有1名,仅占3.3%(如图表2所示)。但是,文化程度高并不等于代表素质也高。而人大代表是国家权力机关的组成人员,不仅要参政议政,还要联系群众替人民群众说话办事。因此,代表不但要具备基本的文化素质,而且必须具备良好的代表意识和法律专业知识。

代表文化结构比例(表2):

文化程度

人数

所占比例

大专及以上

29

96.7%

其中

大专

9

30%

大学

15

50%

硕研

5

16.7%

高中

1

3.3%

代表意识是代表履行代表职务的重要前提。主观方面看,多数代表的意识比较强,他们时刻牢记“人民选我当代表,我当代表为人民”的要求,自觉主动的开展代表工作,时刻想到自己是人民选的,肩负着人民的重托,要为人民说话办事,坚持经常走访选民,听取和反映他们的意见和要求,当好选民的代言人。但也有少数代表,在选举前争当代表的意识十分强烈,可当上代表后履职意识不强,参加代表活动不积极、不主动,他们当代表的动机是为了图名利。从客观上看,目前大部分代表都是兼职的,在单位都承担着大量繁重的日常事务,本职工作与代表工作两者关系的处理问题,成了代表履职的关键环节,而代表意识的强弱则是代表履职的动力。有的代表意识比较强,不管工作再忙,都能想办法挤时间参加代表活动,成为“全勤代表”,而代表意识不强,往往强调客观原因,代表活动时请假多,形同虚设。

法律专家代表欠缺。从30名代表看,有国家机关干部、医生、老师、军人、企业老总、社区干部、社会管理人员等几类职业,法律专业人员尤其是专家类、有某一方面特长的代表太少。人大是权力机关,同时又是立法和执法监督机关,因此,人大代表必须具有较强的法律意识和法制观念。当前代表的人大知识、法律知识、监督程序知识都是在当上代表后参加各类学习培训获取的,既不常态化也不专业,存在局限性,许多代表还不具备履职的基本知识要求。

三、代表履职情况分析

在现有代表中,有10来名是上一届的老代表,80%以上履职能力比较强,他们有当代表的经验,对代表的基本知识、要求比较清楚。但也有个别老代表,当时出于平衡代表结构的考虑推选的,但履职能力一般;有的因为是两届代表,老资格了,撰写建议和议案很少甚至没有。而新当选的代表绝大多数具有基本的履职能力,履职积极性较高,代表们在讨论发言、专题座谈、视察调研时踊跃参与,所写的议案建议也较能反映老百姓的心声。

代表的结构和代表素质与代表履职有着很大的联系,自九届人大代表换届以来,大部分当选代表能认真履行代表职务,积极参加区人大常委会、街道人大工委组织的各项会议,踊跃参政议政。但是从代表职业划分方面分析,自九届人大一次会议以来代表履职情况存着明显的差异。

(一)大会期间代表履职情况。大会期间代表团所有代表非特殊情况都能准时出席会议,大会秩序良好,讨论会上都积极发言,认真阐述自己的观点,见解独特。从四次会议代表撰写的议案建议数量来看,代表团总共提交议案建议96件,其中社区管理者层面代表撰写的数量比例明显大,分别是九届人大一次会议占58%,二次会议占39%,三次会议占38%,四次会议占42%(如表3所示),可以说他们是每年议案建议撰写的骨干力量;另外,撰写量居于其次的是国家干部,分别是九届人大一次会议占11%,二次会议占22%,三次会议占31%,四次会议占35%。纵观每年撰写议案建议的代表基本上都是那些熟悉的面孔,而个别企业老总代表自当选代表以来还没有独立撰写过议案建议。

九届人大一次——四次大会期间不同职业代表撰写议案建议情况(表3):

代表职业划分

九届一次会议

九届二次会议

九届三次会议

九届四次会议

议案建议数

所占比例

落实件数

议案建议数

所占比例

落实件数

议案建议数

所占比例

落实件数

议案建议数

所占比例

落实件数

工人

0

 

 

1

5%

 

1

3%

 

0

 

 

军人

1

5%

 

2

11%

1

2

7%

1

3

12%

 

知识分子

0

 

 

1

5%

 

1

3%

 

1

4%

 

国家干部

6

11%

 

4

22%

 

9

31%

 

9

35%

 

企业管理者

1

5%

 

1

5%

 

3

10%

1

1

4%

 

社区管理者

11

58%

1

7

39%

2

11

38%

1

11

42%

 

医务人员

0

 

 

2

11%

 

2

7%

 

1

4%

 

总件数

19

 

1

18

 

3

29

 

3

26

 

0

(二)闭会期间代表履职情况。多数代表在闭会期间都能积极参加代表活动,依法履行代表职责。对于不定期安排的活动,代表出席率高。如联络站接待,代表们根据年初制定的安排表,结合实际适当调整时间,参加日常人大接待活动;在联系选民方面,由于没有时间方面的限制,每位代表基本上都能够抽空走进选区,倾听选民意见,了解掌握选民关心的热点难点问题。而对于一些工委集中组织的活动,参会率就相对低。如集中学习、集中视察时,基层代表参会率高,国家干部、企业类代表则参会率偏低。以2009年代表履职情况统计如表4所示。

九届人大三次会议闭会期间代表履职情况(表4):

代表职业划分

参加学习培训情况

参加视察、评议等情况

人次

平均每人学习次数

人次

平均每人参加次数

工人

1

1

 

 

军人

6

2

4

13

知识分子

4

2

6

3

国家干部

14

13

24

21

企业管理者

4

08

8

16

社会管理者

2

2

4

4

社区管理者

12

2

24

4

医务

2

2

3

3

总计

45

 

90

 

四、优化代表结构,提高代表履职能力的应对之策

人大代表受人民之重托,必须把人民的根本利益放在心上,时刻维护人民的切身利益。因此,优化代表结构,提高履职能力就显得尤为重要和关键。

(一)通过划分选区优化代表结构。根据全国人大常委会通过的新《选举法》精神,结合辖区国家机关、企事业单位、社区的分布情况,尤其是要根据鄞奉路拆迁、南站改建后企事业单位外迁、萧甬铁路系统体制调整后的实际情况,科学合理的划分好选区,在选区划分环节上为优化代表结构打好基础。有的可根据系统划分,如教育界、卫生界等;有的可按照地域划分,如以社区、小区为单位;有的可按照单位划分,如比较大的企业、特殊行业可独立划分选区。

(二)通过充分掌握代表资源优化代表结构。掌握代表资源是优化代表结构的前提条件。2011年下半年将着手人大代表换届工作。区人大常委会、人大街道工委今年可结合第六次全国人口普查,深入国家机关、企事业单位、社区开展调查摸底工作,按照优化代表结构要求、代表资格基本要求,排摸代表候选人资源情况,广泛听取基层群众的意见和建议,及时了解和掌握群众公认政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息,特别要注意掌握一线工人、个体企业主、妇女以及有关专业领域人员代表资源,在此基础上拟定组织提名推荐代表候选人的总体方案,增强代表候选人提名的针对性和有效性,保证正式候选人的挑选余地,从而来提高正式候选人的素质。

三)通过明确资格要件优化代表结构。为了优化代表结构,确保代表的基本素质,在选举前,选举机关要对代表资格的基本要件作出规定,要求代表候选人的资格条件高于一般选民的资格条件。如代表候选人的政治面貌、政治立场、思想品德、守法情况、文化程度、专业素养、党派、年龄、性别、社会阶层等都有一个明确的标准和要求。事实证明,这些标准和要求,对于物色代表候选人,优化代表结构起到了很好的作用,也得到了多数选民的理解和支持。在组织选举时,各选举单位要通过各种渠道、形式,宣传明确代表资格要件的重要性和必要性,引导选民按要求正确行使公民的选举权。

四)通过换届契机优化代表结构。一是保留上届代表中发挥代表作用好、忠于代表职责、热心代表工作、代表素质较高、议政能力较强的老代表,为新代表树立学习榜样。二是合理分配代表比例。要切实提高劳动者当选代表的比例,适当增加民主党派及无党派人士的比例,充分体现代表的广泛性。三是认真考察新的代表候选人。要按照职业结构合理化、知识结构多面化、党派结构多元化、年龄结构梯次化,严格挑选新代表候选人。要重点考察新代表候选人的代表意识、法律意识和政治、文化及道德水平等方面的情况,把那些具有强烈宪法、法律意识和民主意识、参政议政能力强的人列入代表候选人,为代表队伍补充新的力量。

(五)通过培训提高代表履职能力。首先是抓好“应知应会”培训。换届选举后,区人大常委会、人大街道工委要及时举办培训班,组织新代表集中学习《宪法》和《代表法》、《地方组织法》等法律、法规,让代表掌握人大基础知识,为履职创造条件。其次是抓好代表技能培训。通过形式多样,内容贴近代表所需的要求,如组织老代表经验传帮带、案例分析、模拟写作等,让新代表掌握参政议政、撰写议案建议、审议报告的基本技巧和方法。第三是抓好代表履职知识的更新。根据当前经济政治形式和社会热点,及时发放学习资料,学习新通过的法律法规,及时补充更新知识,不断拓宽代表的知识面,使代表能及时了解新形势、新情况和新任务,增强对社会热点、难点问题的分析能力,提升代表的议事水平。

(六)通过组织活动提高代表履职能力。一是有效利用代表联络站平台,通过定期不定期接待形式,安排代表到联络站开展接待工作;根据选民关注的热点难点问题开展主题接待,根据不同选民的需求开通网络接待,根据不同的接待形式,与群众面对面对话、心贴心交谈,不断提高代表处理各种实际问题的能力。二是通过联系选民、代表进选区等活动,加强与选民的联系,真情倾听群众的意见;主动向选民代表述职,自觉接受监督,不断提升履职意识。三是通过组织视察、执法检查、专题调研、评议监督来提高履职能力,使代表尽可能地了解经济、政治、社会等方面的情况和群众普遍关心的热点、难点问题,以便开展工作监督和法律监督。

(七)通过建立约束机制规范代表履职职能。建立代表履职档案,定期向选民或者选举单位公布代表履行代表义务,发挥代表作用等情况。每年组织代表向选民或者选举单位述职,让代表接受选民或者原选举单位的监督。同时,加强群众对代表履职情况的监督,代表述职就是其有效的途径之一。采取代表定期向选民报告工作,群众对代表的履职情况有了足够的了解,监督才能有的放矢,通过述职评议,代表才能充分认识到自己的工作是否得到了群众的认可,才能进一步明确下一步工作的目标、方向,进而增强代表和选民的联系。对切实不能履行职责、不愿发挥作用的代表,也依法罢免或劝退。开展代表“四个一”活动:即每年代表要回原选区听一次选民意见,反映一个选民迫切要求解决的问题,写一份调研报告,提一条有价值的建议。

 
 
 
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